L’opposizione di Pechino ad un incontro fra il Dalai Lama e il presidente americano Barack Obama previsto per il 17 o 18 febbraio si inserisce in un clima già teso fra Stati Uniti e Cina. L’intensificazione delle tensioni fra i due paesi ha raggiunto un picco massimo nelle ultime settimane, con il caso Google e la vendita di armi a Taiwan da parte degli Stati Uniti. Il braccio di ferro fra Washington e Pechino riguarda anche la fissazione del tasso di cambio dello yuan da parte del governo cinese ad un valore inferiore, secondo gli Usa, a quello reale e tale da favorire la Cina nell’interscambio internazionale e con gli Stati Uniti in particolare. Da qui la richiesta formulata dal governo americano, respinta da Pechino, di un apprezzamento dello yuan per favorire un riequilibrio nel commercio internazionale.
Ricordo, ancora a titolo di esempio, tra gli elementi di contesa e frizione tra i due governi, il via libera da parte dell’agenzia americana che vigila e regolamenta la concorrenza (l’International Trade Commission- Itc) a nuovi dazi (fra il 10% e il 16%) sulle importazioni di acciai cinesi. Secondo le stime dell’Ocse, la Cina nel giro di 5-7 anni potrebbe sorpassare gli Stati Uniti e divenire leader della produzione di beni manifatturieri. Il FMI stima che il PIL cinese crescerà quest’anno del 10% e nel 2011 del 9,7%. Gli Usa sono il maggior partner commerciale della Cina, mentre Pechino è il secondo degli Stati Uniti dopo il Canada.
Questa situazione ci mette di fronte ad alcune certezze ed alcuni dubbi. Tra le prime possiamo affermare che il comportamento repressivo e liberticida della Cina nei confronti dei Tibetani non passa più inosservato. Negli ultimi 20 anni tutti i presidenti americani hanno ricevuto Tenzin Gyatso, XIV Dalai Lama, scatenando minacce da parte del governo cinese, ma nessuna sostanziale rappresaglia. Diverso il caso del presidente francese Nicolas Sarkozy, che alla fine del 2008 ha incontrato il leader tibetano durante la presidenza francese dell’ Unione europea. In risposta, la Cina ha cancellato un summit in programma con la UE. Oggi la reazione cinese all’annunciato faccia a faccia fra i due Nobel per la pace potrebbe avere ripercussioni sul nucleare, con un veto a possibili sanzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite a Iran e Corea del Nord.
Contrariamente a quanto ci si potrebbe aspettare stando alla letteratura teorica sulla diffusione delle norme, le pressioni dalla comunità internazionale, iniziata nel 1986, hanno avuto sin d’ora la tendenza a prolungare l’intransigenza cinese, rendendo più profondi i timori relativi alla perdita della sovranità cinese sul Tibet. Anche la proposta tibetana di un’ autonomia regionale moderata e rispettosa dell’ordinamento costituzionale, e quindi senza intaccare l’integrità del territorio cinese finora non è stata presa in considerazione e gli incontri ufficiali della settimana scorsa tra rappresentanti del Dalai Lama e governo cinese sono rimasti per l’ennesima volta senza esito. La Cina quindi continua a trattare la questione della politica verso le proprie minoranze etniche esclusivamente come affare interno. Oggi però si è sviluppata una sensibilità verso il rispetto dei diritti umani che qualsiasi forma di Realpolitik non può annullare. Di per sé, ovviamente essa non è sufficiente a generare politiche di scontro su questi temi, ma rende più difficile scambi politici su questo terreno.
Ritengo in generale che il mancato rispetto dei diritti umani renda per così dire naturale o abbia come conseguenza anche il non riconoscimento, quando non l’oppressione, dei diritti delle minoranze. Se si considera realistica questa valutazione, allora il maggior rispetto dei diritti umani da parte della Cina comporterà nel futuro anche una diversa politica nei confronti delle minoranze. Dunque la soluzione di questi problemi dipenderà, con ogni probabilità, più dalla evoluzione dei conflitti interni alla società cinese che dall’intervento diretto dell’Occidente, anche se non c’è dubbio che questo intervento rafforzi quanti in Cina auspicano o pretendono maggiori libertà civili, politiche ed economiche.
Tra gli elementi di dubbio è invece il rapporto complesso tra liberalizzazione economica e crescente progresso nell’esercizio della democrazia. La Cina ha fino ad ora stupito per la sua capacità di guidare una liberalizzazione economica, contraddicendo la regola aurea del costituzionalismo liberale secondo il quale ai diritti economici non possono non corrispondere gli altri diritti e le libertà fondamentali, quali la libertà personale, la libertà di riunione, di associazione e di libera manifestazione del pensiero. Seguirà alla liberalizzazione economica un crescente progresso nell’esercizio della democrazia? Una breve riflessione sugli sviluppi istituzionali in Cina può essere utile per comprenderne l’evoluzione in corso. L’integrazione della Cina nel mercato globale, voluta dal Partito Comunista Cinese, che ha fatto della crescita economica una fondamentale fonte della propria legittimità interna, mostra di retroagire sull’assetto dello stato, non soltanto obbligandolo a un processo di decentramento e razionalizzazione, ma anche ad una progressiva costituzionalizzazione della vita politica in Cina, ovvero l’affermarsi di una forma di rule of law al fianco, se non ancora in sostituzione dell’attuale prassi di rule by law.
Il segnale più notevole del consenso cinese di fronte alle nuove realtà che segnano l’evoluzione della sovranità è la sua partecipazione a organizzazioni governative internazionali come le Nazioni Unite (ONU) e l’Organizzazione Mondiale del Commercio (OMC) nel 2001. Quest’ultima associazione rappresenta la scelta per un fondamentale progresso verso la compiuta integrazione internazionale della Cina, iniziata nel 1978 con “il progetto delle quattro modernizzazioni di Deng Xiaoping (industria, agricoltura, scienza e tecnologia, difesa), che, ponendo al centro l’obiettivo dello sviluppo, implicava, inevitabilmente, una profonda riconsiderazione rispetto al passato del tema della governante. Sempre nello stesso periodo, esattamente nel 1979, furono assunte le decisioni sulla creazione delle “zone economiche speciali” delle province di Guandong e Fujian (istitutite nel 1981), la provincia di Hainan (1988), le città di Shenzen (1992), Xiamen (1994) e Zhuahai (1996). Tale decisione appare particolarmente interessante e significativa anche perché può contenere in nuce la possibilità di un “regionalismo asimmetrico” che sembra essere la formula che meglio si adatta ad un paese immenso e diversificato come la Cina, che considera la propria unità geopolitica imprescindibile sia nella politica interna che in quella estera.
Le zone economiche speciali si aggiungono quindi al sistema di governo locale fondato su diverse aree amministrative che è previsto dalla Costituzione del 1982. Vige, dunque, oggi in Cina una pluralità di regimi speciali che hanno assecondato e sostenuto significativamente lo sviluppo dell’economia cinese degli ultimi decenni. Il potenziale del regionalismo che si sta delineando nella Cina di oggi, forse è sottovalutato. Tuttavia in esso è presente un vizio di fondo: il decentramento, salvo che per alcuni principi generali, è privo di puntuali riferimenti legislativi; esso è determinato essenzialmente da provvedimenti amministrativi, disposizioni di incerta applicazione ed origine, e, inoltre, caratterizzati da una estrema vaghezza nella definizione del significato dei principi. Se le relazioni tra governo locale e governo centrale fossero disciplinate con legge nazionale, non solo vi sarebbe più trasparenza, ma le stesse relazioni centro-periferia sarebbero meno incerte e instabili. Inoltre, manca uno strumentario efficace di checks and balances, al fine di evitare, come avviene oggi, che prevalgano in ogni caso le decisioni del Partito con tutte le implicazioni che ciò comporta.
Il mix di autoritarismo del PCC e di autonomia provinciale ha innescato un meccanismo sperequato, che i pubblici poteri, insieme ai privati dovranno gestire con maggiore trasparenza ed attenzione: ma ciò è impossibile senza la fissazione di regole di cooperazione fra il centro e le province, e fra le province tra di loro. Inoltre, il decentramento ha portato con sé anche un’accentuazione delle differenze nello sviluppo economico tra le province costiere e quelle interne (specie nelle zone di confine) e le disuguaglianze fra di esse si sono accentuate in questi ultimi anni, sollevando decise rivendicazioni. La grande sperequazione economica tra queste aree appare oggi talmente elevata da poter mettere a rischio la coesione del paese. Non si può pretendere che un paese immenso come la Cina, il più popoloso del mondo, abbia diversi livelli territoriali gestiti dalle stesse norme. Una dose di autonomia provinciale è necessaria, ed è servita ad esempio alle “regioni economiche speciali”. Alcuni autori hanno interpretato questa scelta politica, coerente con le logiche competitive e anti-burocratiche del mercato capitalistico come un modello di “federalismo a tutela del mercato”.
Chiaramente ogni modello di decentramento viene presentato da Pechino in termini di rafforzamento della nazione-stato unitario cinese, ma sotto la superficie, l’ossatura dello Stato risponde ormai a priorità più profonde, i cui scopi sono dettati dalle dinamiche del mercato internazionale. La tensione esistente tra le due logiche – quella della dispersione del potere (in termini sociali e geografici) ad opera del mercato, e quella del decentramento politicamente controllato di alcune competenze amministrative – è lo spartito fondamentale alla base dello sviluppo istituzionale della Cina contemporanea. Decisivo per il futuro del paese non è soltanto che le aree abitate da minoranze nazionali (Tibet, Xinjiang, Mongolia interna, Guangxi, Ningxia) con storie assolutamente diverse e prive di contatti abbiano statuti di vera autonomia, simili ad esempio a quelli di Hongkong e Macao e non di autonomia soltanto apparente come quella concessa loro dagli attuali ordinamenti regionali.
Altrettanto importante è che il rapido sviluppo economico che questo Paese ha conosciuto dopo il 1978 e di conseguenza i diversi livelli della crescita economica delle vari regioni, trovino corrispondenza in adeguate articolazioni istituzionali capaci di gestire le differenti situazioni economiche con appropriate politiche regionali per evitare la disintegrazione politica del paese, o quanto meno non andare incontro ad un intensificazioni di crisi locali. Non è escluso che i due fenomeni finiscano per intrecciarsi e per aumentare il potenziale esplosivo del malessere sociale in questo paese e quindi rendere quest’area ancora più problematica e incerta in tema di futuri sviluppi, rispetto ad altre parti del mondo. Basti pensare alla situazione della Provincia di Xinjiang sempre più collegata, non soltanto sotto il profilo etnico e culturale, ma ora anche economico, con le confinanti province turche dell’ex Unione Sovietica.
In questo quadro si inserisce la visita del Dalai Lama negli Usa e l’incontro con il Presidente Obama. Al di là di ogni possibile cautela diplomatica, questa visita segnerà una svolta storica nella rappresentazione della questione tibetana e nel prossimo futuro ne valuteremo gli effetti. Per parte nostra riteniamo che le interdipendenze dei paesi nel mondo globalizzato e la conseguente necessità di una stabilizzazione dei rapporti internazionali avranno la meglio sulle occasioni di incomprensione o di scontro.
Eva Pföstl, Direttrice dell’area giuridico-economica dell’Istituto di Studi Politici “S. Pio V”, Roma